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智汇:PPP项目绩效目标与绩效指标体系的构建(下)

作者:王泽彩 杨宝昆来源:中国财经报 2019年1月5日“绩效新时 浏览次数: 日期:2019年1月7日 17:16

构建PPP项目绩效目标管理框架新体系

 

根据上述指导思想和原则,从委托主体和实施主体两个维度设计,抓住绩效目标和动态监控两个环节,构建科学化、规范化、标准化PPP项目绩效目标管理制度框架体系。

 

(一)构建PPP项目绩效目标管理体系视角:委托主体和实施主体。

 

财政部关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知明确:绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。按照时效性划分,包括年度绩效目标和中长期绩效目标。绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。绩效目标管理是指财政部和中央部门及其所属单位以绩效目标为对象,以绩效目标的设定、审核、批复等为主要内容所开展的预算管理活动。结合实际,笔者认为,PPP项目绩效管理的具体目标与绩效管理实施的层次是紧密相连的,从大的维度分析,PPP项目绩效管理目标可分为两个层次:

 

第一维度:委托主体。即委托主体通常由不同的政府部门或单位如地方政府、行业主管部门、预算主管部门、财政部门等负责,是对目标的管理与审核,即“提高项目供给效率,提高财政资金使用效益和资源有效配置,提升政府部门项目管理和监督工作效能”。在绩效管理活动中,针对PPP项目的具体特点、部门履职履责和绩效管理重点内容、要求,从部门角度提出具体绩效管理目标,同时也要接受政府或其授权部门,如地方政府所属目督办、人大、审计、监察、政协等组织开展的外部绩效监督。绩效管理结果作为PPP项目决策、执行或完善PPP政策文件、对PPP相关部门进行奖惩和责任人职务调整、预算资金安排等的重要依据。

 

第二维度:实施主体。即政府授权的项目实施机构或出资代表,以“激励相容、提质增效”为绩效目标的PPP项目绩效管理,管理的客体是社会资本方和项目公司。通常来看,绩效评价结果运用到政府支出预算资金安排中,对绩效评价结果达到付费标准的,预算安排时予以支持和激励;对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的,根据付费挂钩办法进行相应扣减,直至政府拒绝付费,待整改验收合格后列入下一期支付。同时,绩效评价结果也会运用到日常预算管理中,通过绩效评价结果反馈机制,将绩效评价过程中发现的问题和漏洞,及时反馈给项目公司和社会资本方,作为其改进运营管理、提高公共产品质量和公共服务水平的重要依据。

 

上述两个维度的绩效目标管理活动有着各自的特点和要求。对于第一个维度,政府需要在项目前期立项、PPP模式的引入和审批、社会资本方采购、项目执行中的资金投入、执行进度、提交产品或服务质量等方面建立绩效管理目标,实施全过程监督和管理,依据部门履职和PPP合同约定义务履行部门或行业监督职责,通过内部或外部实施的绩效管理活动及时发现和纠正目标偏离和执行偏差,对各部门、单位在PPP项目中的管理和监督活动做出科学、客观的评价。对第二个维度,政府授权项目实施机构、出资人代表通过对项目公司和社会资本方依据PPP合同履约情况的考核、评价,作为按效付费的依据。两个层次构建的绩效目标管理与审核体系确定的具体绩效管理活动和结果并不相互独立,都需要以同一PPP项目作为载体,针对PPP项目涉及的相关方,对其在PPP项目中的职责和义务,实施跟踪检查和绩效评价,通过对绩效管理结果实施问责、奖惩等措施,共同推动PPP项目的规范运行。

 

(二)构建PPP项目绩效目标监测系统:跨层级、多维度。

 

在PPP项目绩效管理目标建立后,需要报预算主管部门和财政部门对绩效目标的完整性、相关性、适当性和可用性进行审核,通过审核的目标按照“谁批复预算,谁批复目标”的原则,由财政部门在批复部门预算和调整预算时,同步批复。预算单位在接到财政部门批复的本部门预算后,应及时分解并向所属单位批复预算和绩效目标。通常批复的绩效目标一般不予调整,确需调整的,应当根据绩效目标管理的要求和审核流程,按照规定程序重新报批。经批复的绩效将目标作为部门、单位预算执行、绩效跟踪、绩效评价、结果反馈和运用的重要依据。

 

PPP项目绩效评价指标体系的构建

 

通常来说,PPP项目绩效考核指标是对绩效目标的细化和量化,一般围绕产出、效果、可持续性和满意度几个维度构建指标体系。在构建PPP项目绩效指标体系过程中,首先要根据绩效管理的主体、目标、内容,设置不同维度的绩效指标体系,其次是在构建绩效考核指标体系中需要做充分的前期调查和资料收集、整理和研究工作,具体包括明确PPP项目参与各方的性质、合作内容、合作周期内各方职责权限,确定PPP项目具体提供的公共产品或服务的内容、功能、特性和产出标准,确定PPP项目建设、运营、移交各阶段设定的技术标准和对项目公司内部管理具体要求等。一般来说,建设、运营、移交技术标准应该以行业或地区标准作为硬性指标,对项目公司人、财、物等内部管理的要求则以PPP合同约定条款设定相应考核指标,根据项目可研报告及PPP合同细化项目预期效益、效果,确定用户满意度标准和项目可持续性的相关内容。

 

(一)政府层面绩效考核指标体系的构建。

 

政府层面根据不同部门职能职责、在PPP项目中的参与程度和绩效管理与监督职能,可进行较为灵活的指标体系构建。

 

(二)项目层次绩效考核指标体系的构建。

 

PPP项目层次绩效指标体系构建应分为建设期绩效指标体系、运营期绩效指标体系和移交期绩效指标三个维度。

 

结论:当前,随着大量落地的PPP项目逐步由建设阶段转向运营阶段,PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现。通过建立PPP项目绩效管理制度框架体系,坚信将有效解决“绩效目标缺失、目标设置不规范、不清晰;PPP项目涉及的部门、单位绩效运行跟踪职责和内容不明确;PPP项目分行业、分领域绩效指标库尚未建立;绩效指标缺乏可比性、部分PPP项目绩效评价流于形式;评价结果没有真正意义与政府支出责任挂钩;PPP项目绩效结果对应的奖惩、问责机制未完全建立”等问题,为加快PPP项目实施进度、确保PPP模式规范运行和可持续发展,特别是对实现高质量发展目标将发挥重要作用。

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